Der Volmer-Erlass

Durch den so genannten „Volmer-Erlass“ vom März 2000 sind Visa-Abteilungen im Ausland dazu angewiesen worden, bei der Erteilung von Visa im Zweifel für die Reisefreiheit zu entscheiden. Der Erlass führte insbesondere in der deutschen Botschaft in Kiew zum drastischen Anstieg der Erteilung von Visa. Der inzwischen nicht mehr gültige Erlass ist nach dem früheren Staatsminister im Auswärtigen Amt, Ludger Volmer (Grüne), benannt. tagesschau.de dokumentiert den Text des Erlasses:

Visumverfahren bei den Auslandsvertretungen

An alle
diplomatischen und berufskonsularischen
Auslandsvertretungen

Berlin, den 3. März 2000

A) Einleitung

I. Die Auslandsvertretungen bewegen sich beim Visumverfahren in einem Spannungsfeld:
Ziel ist einerseits die Gewährung größtmöglicher Reisefreiheit und die Darstellung Deutschlands als weltoffen, ausländer- und integrationsfreundlich. Andererseits haben die Auslandsvertretungen mit Zuwanderungsdruck und Verhinderung illegaler Einreise zu tun. Die Aufgaben in diesem Spannungsfeld sind angesichts der personellen und infrastrukturellen Gegebenheiten schwierig und anspruchsvoll.

Das deutsche Ausländerrecht, das Schengener Durchführungsübereinkommen und die Gemeinsame Konsularische Instruktion der an den Schengen-Acquis gebundenen EU-Partner sind der rechtliche Rahmen für die Erteilung von Visa, an den sich die Auslandsvertretungen zu halten haben. Das Visumverfahren ist aber keine automatische Umsetzung ausländerrechtlicher Regeln. Soweit kein Anspruch auf Erteilung eines Visums besteht oder ein Visum wegen eines Regelversagungsgrundes abgelehnt werden muss, beruht jede Entscheidung über einen Visumantrag auf Ermessen und Beurteilungsspielräumen. Dabei spielen die Interessen Deutschlands an der Visumerteilung oder Visumversagung eine erhebliche Rolle. Normative Vorgaben des Grundgesetzes (z.B. Artikel 6 Grundgesetz, Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Vertrauensschutz) sind zu beachten.

II. Nach umfassender Überprüfung unserer Visumpraxis hat Bundesminister Fischer Weisung erteilt, das Verfahren der Visumerteilung zu verbessern und wesentliche Grundsätze unseres Visumverfahrens zu bekräftigen. Dazu gehören neben dem deutschen Ausländerrecht und den Vereinbarungen der an den Schengen-Acquis gebundenen EU-Partner die vom Auswärtigen Amt ergangenen Runderlasse, die konkretisierende Regelungen treffen.

B) Visumpraxis

I. Kooperation zwischen Auslandsvertretung und Ausländerbehörde

Bei der Erteilung eines Visums für einen längerfristigen Aufenthalt in Deutschland (z.B. Familien- und Kindernachzug, Studium) sind Auslandsvertretung und Ausländerbehörde nach dem Ausländerrecht zwingend aufeinander angewiesen. Dabei muss die Regel sein: Keine Ablehnung eines zustimmungspflichtigen Visums durch die Auslandsvertretung ohne Rückhalt der Innenbehörde.

Stimmt die Ausländerbehörde der Visumerteilung zu, so soll die Auslandsvertretung gegenüber der zustimmenden Ausländerbehörde nur remonstrieren, wenn sie aus eigener Erkenntnis – insbesondere im Ausland – schwerwiegende begründete Zweifel an der Visumerteilung hat. Hält die Ausländerbehörde an ihrer Zustimmung fest, so soll das Visum erteilt werden, es sei denn die Zustimmung ist unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt vertretbar.

Verweigert die Ausländerbehörde die Zustimmung zu einem Visum mit Gründen, die die Auslandsvertretung nicht überzeugen, so hat die Auslandsvertetung nach pflichtgemässer Prüfung der Ausländerbehörde ihre abweichende Auffassung mitzuteilen. Bleibt die Ausländerbehörde bei der Ablehnung ihrer Zustimmung, muss das Visum (mit Begründung; siehe Ziffer II, 2) abgelehnt werden.

Die Ablehnung eines Visums für eine langfristigen Aufenthalt ohne Beteiligung der Ausländerbehörde kann nur in krassen Ausnahmefällen in Frage kommen, wenn aufgrund des vorgetragenen Sachverhalts offensichtlich ist, dass sich der Antragsteller missbräuchlich ein Einreiserecht verschaffen will.

II. Familiennachzug

1. Allgemeine Aspekte:
Im Rahmen der Visumerteilung zum Familiennachzug (Ehepartner, Kind) schützt Artikel 6 Grundgesetz die Herstellung und Wahrung einer familiären Lebensgemeinschaft. Hat einer der Ehepartner die deutsche Staatsangehörigkeit, so ist zudem zu beachten, dass Artikel 6 Grundgesetz gegenüber dem deutschen Staatsangehörigen eine besondere Wirkung entfaltet. Ihm soll es grundsätzlich nicht verwehrt werden, seine Ehe- und Familiengemeinschaft in seinem Heimatstaat zu führen. Beim Nachzug von Kindern, insbesondere aus binationalen Ehen, ist bei der Beurteilung des Kindeswohls dem Wunsch von Kind und Eltern die von Artikel 6 Grundgesetz geforderte Bedeutung zuzumessen.

Zu den einzelnen Kriterien, nach denen bei Vorliegen einer sogenannten „Scheinehe“ bzw. der fehlenden Familiengemeinschaft ein Familiennachzug nicht in Frage kommt, ergeht ein gesonderter Runderlass, sobald das Bundeskabinett der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz zugestimmt hat.

2. Einführung einer Begründung bei Ablehnung eines Visums zum Familiennachzug

Die Auslandsvertretungen werden gebeten, ab dem 01.04.2000 die wesentlichen tragenden Gründe einer Ablehnung eines Visums zur Familienzusammenführung bereits mit dem ersten schriftlichen Ablehnungsbescheid mitzuteilen. Dieser Bescheid wird nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen. Der Bescheid löst damit nur die einjährige Frist für die Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage aus. Gegen diesen (ersten) ablehnenden Bescheid ist weiterhin ein Remonstrationsverfahren bei der Auslandsvertretung möglich. Wird remonstriert, so erteilt die Auslandsvertretung nach nochmaliger Überprüfung des Sachverhalts wie bisher einen rechtsmittelfähigen schriftlichen Remonstrationsbescheid.

Die wesentlichen tragenden Gründe einer Ablehnung sollen im (ersten) Bescheid einfach und klar formuliert sein. Die Begründung muss auf den konkreten Einzelfall eingehen. Sie darf nicht den Eindruck einer formularmäßigen Antwort erwecken. Die Verweise auf die einschlägigen Rechtsvorschriften sollen zusammenfassend am Ende des Bescheides erfolgen.

III. Besuchsvisa (Aufenthalte bis zu 3 Monaten ohne Aufnahme einer Erwerbstätigkeit)

1. Allgemeine Aspekte:
Schwierigster Punkt der Antragsprüfung für die Auslandsvertretung ist die Feststellung der Rückkehrbereitschaft. Beabsichtigt ein ausländischer Staatsangehöriger mit einem Besuchsvisum einzureisen, obwohl er von vornherein auf Dauer in Deutschland bleiben will, verletzt er Interessen der Bundesrepublik Deutschland (Vorschieben eines Besuchswunsches, Re-gelversagungsgrund nach § 7 Absatz 2 Nr. 3 Ausländergesetz, Ziffer V der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion). Angesichts des Massengeschäfts der Visumerteilung werden von den Beschäftigten der Auslandsvertretungen oft schwierige Prognosen aufgrund von Indizien im Minutentakt verlangt.

2. Folgende abgestufte Kriterien gelten für die Prüfung der Rückkehrbereitschaft:

a) § 7 Absatz 2 Nr. 3 Ausländergesetz (Regelversagungsgrund), Ziffer V der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion: Es besteht ein grundlegendes öffentliches Interesse der Bundesrepublik Deutschland daran, dass sich Einreise und Aufenthalt in geregelten Bahnen vollziehen. Dazu gehört die Beachtung der Einreisebestimmungen. Eine Interes-sengefährdung der Bundesrepublik Deutschland und der an den Schengen-Acquis gebundenen EU-Partner liegt insbesondere dann vor, wenn die Zweifel am angegebenen Einreisezweck und der Rückkehrbereitschaft ein solches Gewicht erreicht haben, dass die Wahrscheinlichkeit einer Umgehung von Einreisebestimmungen bzw. des längerfristigen oder dauerhaften Verbleibs im Bundesgebiet wesentlich höher einzuschätzen ist als die Wahrscheinlichkeit der Einreise und des Aufenthaltes zum angegebenen Zweck (Besuch) bzw. der Rückkehr. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, liegt ein Regelversa-gungsgrund für ein Besuchsvisum vor. Ermessen und damit eine Visumerteilung ist in diesen Fällen nur eröffnet, wenn besondere Umstände vorliegen, die eine Abweichung vom Regelversagungsgrund rechtfertigen.

b) Liegt kein Regelversagungsgrund vor, hat die Auslandsvertretung bei ihrer Ermessensausübung folgende Grundsätze zu beachten, die eine erleichterte Prüfung des Visumantrags rechtfertigen:

– Vertrauensschutz und Gleichbehandlung: Bei Antragstellern, die zum zweiten Mal innerhalb eines überschaubaren Zeitraums in ein Land der Europäischen Union, der anderen Vertragsstaaten des Abkommens vom 02.05.1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum, der Schweiz oder Nordamerika reisen und beim vor-hergehenden Aufenthalt regelgerecht zurückgekehrt sind, spricht eine Vermutung dafür, dass sie auch nach ihrem neuerlichen Reisevorhaben in ihren Heimatstaat zurückkehren werden.

– Grundsatz der Verhältnismäßigkeit: Bei Besuchen der Kernfamilie oder enger Familienangehöriger, insbesondere bei in Deutschland eingebürgerten engen Familienmitgliedern, können Anforderungen an die Glaubhaftmachung der Verwurzelung im Heimatland unverhältnismäßig sein, obwohl sie bei anderen Besuchsreisen (z.B. zu touristischen Zwecken) angemessen sind (z.B. keine ausreichende familiäre Bindung im Heimatland, Niedriglohn-Job). Die persönlichen Bindungen an enge Familienangehörige sind deshalb im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen. Der Verweis auf die Möglichkeit, persönliche Bindungen mit engen Familienangehörigen mit Telefongesprächen oder Briefen zu pflegen oder sich zu persönlichen Begegnungen im Herkunftsland oder in Drittstaaten zu treffen, ist in diesen Fällen unverhältnismäßig.

– Nicht jeder Zweifel an der Rückkehrbereitschaft, sondern erst die hinreichende Wahrscheinlichkeit der fehlenden Rückkehrbereitschaft rechtfertigt die Ablehnung eines Besuchsvisums. Wenn sich nach pflichtgemäßer Abwägung und Gesamtwürdigung des Ein-zelfalls die tatsächlichen Umstände, die für und gegen eine Erteilung des Besuchsvisums sprechen, die Waage halten, gilt: in dubio pro libertate – im Zweifel für die Reisefreiheit.

– Im Rahmen der Ermessensentscheidung über ein Besuchsvisums hat die Tatsache Bedeutung, dass die Europäische Union mit mehreren Ländern Beitrittsverhandlungen (Bulgarien, Rumänien) führt, für die noch Visumpflicht besteht, die Entwicklung jedoch hin zu visumfreien Reiseverkehr führt. Auf die Erleichterungen bei Vorlage eines carnet de touriste wird hingewiesen.

3. Finanzierung

Für die Finanzierung einer Besuchsreise nach Deutschland gilt der Grundsatz, wonach der Antragsteller die Finanzierung durch geeignete Nachweise selbst führen kann. Ist er selbst dazu nicht in der Lage, so eröffnet § 84 Ausländergesetz (Verpflichtungserklärung eines Dritten) eine zusätzliche Reisemöglichkeit. Diese Verpflichtungserklärungen werden in der Regel von den Ausländerbehörden entgegengenommen. Sie prüfen die finanzielle Bonität des Einladenden. Wird im Rahmen des Visumverfahrens für einen Kurzaufenthalt bis zu drei Monaten eine Verpflichtungserklärung vorgelegt, bei der die Ausländerbehörde nur die Unterschrift des sich Verpflichtenden beglaubigt, aber keine ausdrückliche Stellungnahme zu seiner finanziellen Leistungsfähigkeit abgegeben hat, so soll die Auslandsver-tretung in der Regel auf die Vorlage von Unterlagen zur Glaubhaftmachung der Bonität des Einladenden verzichten. Eine Ausnahme ist nur dann gegeben, wenn die Auslandsvertretung dem Sachverhalt Elemente entnimmt, die offensichtlich gegen die Bonität des Einladenden sprechen (vgl. Runderlass vom 02.09.1999, Gz.: 514-516.20/20).

4. Zu Erleichterungen im Visumverfahren für Geschäftsleute, Wissenschaftler, Studenten und Künstler ergeht gesonderter Erlass, der die bisherigen Grundsätze (z.B. Jahresvisa an bonafide Personen, Ausnahmen von der persönlichen Vorsprache) bekräftigt.

IV. Beratung im Visumverfahren

Mit der Ablehnung eines Visums wehren die Auslandsvertretungen Versuche der illegalen Zuwanderung ab. Mit der Visumerteilung fördern sie Reise und Begegnung in Deutschland. Es gehört deshalb zu den Aufgaben der Auslandsvertretungen, die Antragsteller über die Voraussetzungen der Visumerteilung zu beraten und auf sachdienliche Anträge hinzuwirken. Ziel ist, die Chance einer legalen Reisemöglichkeit zu eröffnen.

Die an die Antragsteller gestellten Anforderungen zum Nachweis und zur Glaubhaftmachung ihres Antrages müssen transparent und allgemein zugänglich sein (z.B. aktualiserte Merkblätter,Informationen auf der Homepage einer Auslandsvertretung, regelmäßige Gespräche mit Presseorganen).

C) Weitere Maßnahmen

Neben den ausländerrechtlichen Aspekten des Visumverfahrens wird das Auswärtige Amt weitere Maßnahmen zur Verbesserung der Visumpraxis ergreifen. Dazu gehören die zügige Umsetzung des Projekts „Visa 2000“, die Berücksichtigung der hohen Anforderungen an die Mitarbeiter der RK-Referate in den Auslandsvertretungen und in der Zentrale bei der Personalplanung und eine Verbesserung der Aus- und Fortbildung für die Beschäftigten der Visumstellen. Im Rahmen von Regionalseminaren für die Beschäftigten der Visumstellen und unter Beteiligung von Vertretern der Beauftragten der Bundesregierung für Ausländerfragen werden wir unser gemeinsames Ziel verfolgen, die Visumpraxis im Spannungsfeld weiter zu überprüfen und zu verbessern.

D) Dieser Runderlass wird nachweislich allen mit dem Visumverfahren befassten Beschäftigten jährlich zur Kenntnis gegeben. Er ist auch den übrigen Abteilungen/Referaten der Auslandsvertretung bekannt zu geben.

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